中央银行数字货币:政策问题

当前,世界各国都在争相开展数字货币的研究,美国却仍未对其CBDC做出明确决议。本文详细介绍了什么是CBDC,CBDC将如何改变当前的金融格局,世界其他地区正在采取哪些步骤来开发CBDC,CBDC的潜在设计特征范围,以及CBDC所带来的政策问题。中国人民大学金融科技研究所对报告的核心部分进行了编译。

简介

美国货币体系在历史上经历了几次根本性的转变,导致其金融体系运作方式的重大变化。1864年之后才有联邦政府对私人银行发行的货币进行监管,20世纪之前,商业银行和美国财政部都发行自己的纸币。1914年才成立的美联储是现在唯一的货币发行机构。在1933年之前的大部分时间里,美元的价值都与贵金属挂钩。1933年之后,美元就再也不能兑换成黄金或白银了。这些改变造成了赢家和输家,在当时是有争议的,但现在被认为是理所当然的。

近年来,比特币等数字货币开始私下发行,许多国家开始开发中央银行数字货币(CBDC)。这在美国引发了一场关于美联储是否也应该发行CBDC的争论。CBDC的引入是否也会导致金融体系的根本变化,或者它会以更类似于一种电子结算方式来引入,这些都是悬而未决的问题。电子结算是后台操作的一种技术变革,对消费者来说基本上是不明显的。

国会已经参与了关于美国是否应该有CBDC的辩论,如果应该,它应该具有的特征,以及是否需要立法来实现或加快这一进程。现任参议院银行、住房和城市事务委员会主席和众议院金融服务委员会主席都在第116届国会中提出立法,希望在美联储创建任何个人都可以持有的CBDC及其数字钱包。此外,两项法案都将允许联邦政府通过这些钱包支付COVID-19刺激支出。在第117届国会中,与CBDC相关的立法包括第2211号决议(由福斯特议员发起)和第3506号决议(由希尔议员发起)。

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什么的CBDC

对于CBDC包含什么没有一致的定义——这个术语被用来描述许多概念。如果简单地定义为央行的数字负债,可能会产生误导,因为央行已经通过数字方式向商业银行提供法定货币,用于银行间支付,并通过央行储备账户进行价值储存。国际清算银行(BIS)对CBDC的广义(尽管不精确)定义是“有别于传统储备或结算账户的数字形式的中央银行货币”。美联储理事莱尔•布雷纳德(Lael Brainard)曾表示,在没有商业银行作为中介参与的情况下持有货币的能力是其显著特征。本报告不提供定义,而是强调定义的差异导致用户或政策产生的差异。

然而,对于CBDC可能采取的确切形式还没有达成共识,因为这类货币的特征和特点可能相差很大。正如下面所讨论的,不同国家央行的任务、权限和目标各不相同,因此它们发行CBDC的动机和能力,以及以何种形式发行也各不相同。

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美联储关于CBDC的声明

美联储在2019年致众议员弗兰奇·希尔(French Hill)的信中阐述了迄今为止关于最具实质性的CBDC立场声明。美联储表示“目前没有开发CBDC”,只是承诺在未来“继续分析潜在的收益和成本”,与现有支付系统相比,“目前还不清楚通用CBDC在美国能提供什么额外价值”。这一概念“提出了重要的法律、货币政策、支付政策、金融稳定、监管和操作问题”,在继续推进之前,必须解决这些问题。

美国CBDC设计选项

在美国引入CBDC的任何具体建议都需要指出一些尚未确定的元素,这些设计元素将对其如何工作和使用,以及它将带来什么优点、缺点和风险产生影响,其中包括:

美联储将如何监管CBDC的供应?总体货币供应在决定通胀方面发挥着作用,包括美联储在内的大多数央行的任务是维持低而稳定的通胀。

美联储应该向CBDC持有人支付利息吗?目前,大多数央行对存放在央行的银行准备金支付利息,但对实物货币不支付利息。

谁能使用CBDC:银行、金融公司还是大众?

谁能够直接访问和持有中央银行的CBDC?例如,美国公众是否可以通过“联邦账户”直接访问,还是只能通过批准的中介?如果是后者,应该允许哪种类型的中介机构代表公众银行、现有的非银行金融公司或新型金融公司交换和存储CBDC?

美国财政部是否应该在CBDC的发行、生产或支持中发挥作用?

CBDC会成为支付债务的法定货币吗?它会被允许纳税和用作政府支付吗?银行和商人会被要求接受它们作为付款吗?所有这些考虑因素都将影响CBDC被采用的范围和速度。

CBDC的交易是否应该对美联储匿名?

CBDC支付和汇兑应该通过美联储现有的支付和结算系统、私人系统进行,还是应该创建一个新的系统?

CBDC是否应该支持私有加密货币(如区块链、分布式账本、加密)的技术?或者,在可信的中央管理员面前,这些技术是无关的还是会产生反效果?

美联储的CBDC如何与其他国家的CBDC进行跨境支付?

国会的作用

随着CBDC提案、试点和倡议在世界各地逐渐成形,目前尚不清楚美联储是否计划在其现有权限下引入CBDC。如果这样做,它将具有的特征也尚不明确。在此之前,国会可以决定立法要求或阻止CBDC的产生。根据其政策目标,国会可以考虑立法规定美联储制定美国CBDC的时间框架和特点,也可以选择在CBDC政策问题上听从美联储。美联储尚未就是否需要额外的法定权力来引入CBDC进行法律分析。在某种程度上, CBDC采用 的形式会决定必要权限,而CBDC的提案则有很多可能。国会可以要求美联储向国会报告可能需要的法律变化以及引入CBDC的政策影响。国会还可以通过立法,要求政府分析和报告其他国家在CBDC上研究带来的影响。

当国会考虑其对CBDC的政策方法时,它面临着一系列的政策问题。国会可能会考虑是否存在可以通过数字美元来解决的具体政策问题,如果存在的话,这会如何影响数字货币的设计。国会还可能考虑如何权衡数字美元的各种好处、成本和不确定性,以及如何建立消费者在隐私和网络安全方面对数字货币的信任。国会还可能会考虑如何支付开发一种新的数字货币的成本。

鉴于其他国家的努力,国会可能会考虑在使用和标准制定方面创建CBDC是否有先发优势,采取观望或吸取教训的方法是否有优势。国会也正在考虑美国应该如何应对其他国家的CBDC倡议。美国是否应该指导政府通过各种国际论坛,如七大工业国、20国集团、国际货币基金组织、国际清算银行等,在CBDC的国际协调与配合中发挥领导作用。

来源 |  Congressional Research Service

编译 |  王佳滢

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